Referendums et votations citoyennes

A quelles conditions y a-t-il une plus-value pour la démocratie ?

 

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26 mars 2019

Le mouvement des Gilets jaunes questionne le fonctionnement de nos institutions sur le plan démocratique. Le « référendum d’initiative populaire » (RIC) est devenu l’une de ses revendications majeures. Il vise à limiter le principe de la représentation issue des élections et à permettre aux citoyens d’avoir une prise plus directe sur le processus législatif. Il rencontre – très logiquement – l’hostilité farouche de l’oligarchie, opposée par principe aux outils de démocratie directe. Mais les Gilets jaunes vont sans doute devoir prolonger leur réflexion au-delà du seul RIC s’ils veulent des institutions politiques nationales réellement plus démocratiques, et s’ils ne veulent pas que cette revendication ait un effet inverse à celui attendu.

 

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Ceux qui critiquent le principe du référendum utilisent principalement six arguments.

Premier argument : un référendum, quelque-soit la question posée, donne l’occasion aux citoyens de voter pour ou contre la politique menée par le gouvernement plutôt que sur la question posée, ce qui détourne le vote de son but.

Logiquement, si cet argument était recevable, le principe même des élections devrait être remis en cause. En effet, les candidats sont théoriquement élus sur la base d’un programme mais cela n’empêche personne de voter pour ou contre ces candidats, non-pas seulement sur la base de leur programme, mais aussi selon leurs personnes et le contexte de l’élection. Aucun vote n’est transparent et univoque. En réalité, il n’y a jamais de vote sans contexte de vote, et plusieurs sens peuvent toujours être donnés à un vote. Ce n’est pas pour rien que l’on procède très souvent à des sondages postélectoraux afin de connaître les intentions réelles des votants.

Deuxième argument : on ne peut pas « gouverner par référendum », sauf à en organiser un tous les quatre matins, ce qui fait perdre son sens au principe même du référendum.

L’organisation systématique de référendums peut-elle tenir lieu de programme électoral ? Si c’était possible, il n’y aurait plus besoin ni de parlementaires, ni de gouvernement, et il pourrait ne subsister de l’appareil d’Etat qu’une administration chargée de mettre en œuvre les décisions prises directement par le peuple. Ce principe est celui de la démocratie directe, c’est-à-dire de la démocratie sans représentants. Et en effet, dans une démocratie parfaite, la communauté des citoyens est le parlement législateur, et tous les magistrats sont de simples citoyens. Mais sur le plan pratique, cette démocratie est irréalisable. Dans un tel contexte, le nombre de référendums à organiser est potentiellement infini. Chaque texte de loi, chaque alinéa de chaque texte de loi, chaque mot de chaque alinéa de chaque texte de loi (etc.) doit faire l’objet d’un vote de la part des citoyens, ce qui est impossible. Sans compter les marges de manœuvre, d’initiatives comme d’application, incompressibles du gouvernement, qui ne se contente pas, et ne saurait se contenter, d’appliquer les lois. Cependant ce constat ne disqualifie aucunement le principe du référendum et du vote sans intermédiaire, parce qu’il est indispensable dans certains cas, et gagnerait d’être systématisé et généralisé si l’on veut prendre au sérieux la démocratisation de nos institutions. Il en montre simplement les limites.

 

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Troisième argument : certains pays organisent régulièrement des référendums et on ne peut pas dire qu’ils soient fondamentalement plus démocratiques que les autres. C’est le cas de la Suisse, pays dans lequel les rapports de domination n’ont pas été modifiés par cette pratique pourtant ancienne.

L’essentiel n’est pas le nombre de référendums mais leurs enjeux et leurs conséquences possibles. Il est remarquable qu’en Suisse, des centaines de référendums (sur près d’un siècle) n’ont effectivement pas bouleversés l’ordre social. Mais ces référendums, en Suisse, ne questionnent jamais l’ordre social. Cela s’explique pour des raisons externes et internes. La Suisse est un pays de petite taille, coincé entre de grands pays, sa souveraineté est fragile. Par ailleurs, c’est une confédération multilingue, son unité est fragile, elle aussi. Pour ces deux raisons, elle ne peut pas prendre le risque d’être politiquement instable en mettant sur la table les questions qui provoqueraient inévitablement des tensions internes. Si cela arrivait, elle se ferait dévorer par ses voisins. Le cas de la Suisse n’est donc pas d’une grande pertinence si l’on veut un exemple permettant d’enrichir la réflexion sur l’utilisation des référendums en France.

Quatrième argument : il y a des sujets qu’il ne faut pas mettre en question par référendum car le résultat du vote pourrait être désastreux pour la démocratie. C’est le cas par exemple de la peine de mort.

Depuis quarante ans, cet argument révélateur des préjugés de ceux qui l’emploient est inlassablement utilisé pour justifier la rareté des référendums organisés en France. Pour ces tenants de la méfiance structurelle vis-à-vis des décisions majoritaires, la démocratie n’est valable que lorsque le peuple vote bien, c’est-à-dire lorsqu’il vote dans le sens de leurs propres valeurs morales. Des dirigeants qui estiment être du côté du Bien pensent ne pas avoir besoin d’autre justification pour prendre leurs décisions. Comme l’a fait François Mitterrand en 1981 en abolissant la peine de mort. Ce que révèle cette attitude chez nos dirigeants, c’est l’idée qu’il n’y a rien à attendre du peuple et de ses mœurs barbares, même à l’issue d’un débat national. Débat qu’on n’organisera donc pas. Mais cette décision d’importance non-débattue et non-tranchée par le peuple reste comme en suspend dans l’opinion et joue en réalité contre les partisans de l’abolition, mettant ces derniers dans une position délicate. En effet, la population ne peut que constater qu’ils ont mis la Morale universelle, dont ils pensent détenir la formule et son interprétation correcte, en opposition avec la démocratie, dont ils pensent là aussi connaître les résultats à l’avance. Et il est trop tard désormais pour mettre en concordance les deux objectifs, ainsi officiellement jugés incompatibles. L’enfer est pavé de bonnes intentions, et c’est ainsi que l’on s’habitue à écarter les processus démocratiques avec une inoxydable bonne conscience…

 

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Cinquième argument : un gouvernement qui organise un référendum portant sur ses propres propositions donne un bâton pour se faire battre puisque toute l’opposition se liguera contre lui à cette occasion.

Le référendum est en effet une source possible d’instabilité gouvernementale car, dans son usage habituel, il favorise la coalisation des oppositions, quelque-soit la question posée. Il importe donc que l’usage du référendum vise à favoriser l’expression de la volonté populaire sans provoquer systématiquement un désordre qui ne pourrait qu’en discréditer le principe. Résoudre cette équation n’est pas simple mais des possibilités existent, par exemple en systématisant les référendums à questions multiples, si possible d’importance, rendant moins tentant pour l’électeur de remplacer la question posée par une simple question de confiance.

Par ailleurs, on diminuerait l’effet d’amalgame entre les questions référendaires et les questions de confiance en généralisant toute une série de référendums constitutionnellement obligatoires, et non plus laissés à la seule initiative du gouvernement ou des simples citoyens. C’est de toute façon un complément nécessaire aux seuls référendums facultatifs. On pourrait imaginer, par exemple, que pour toutes les lois de programmation, c’est-à-dire toute les lois majeures dont découlent ensuite de nombreuses lois secondaires, ainsi que sur chaque loi organique, qui complète et précise la Constitution, l’usage du référendum soit rendu obligatoire par la Constitution, et que chaque parti (ou chaque groupe parlementaire) soit dans l’obligation de présenter son propre projet de loi sur le même sujet. Le référendum deviendrait ainsi une votation en faveur du projet incarnant le mieux la volonté populaire et obligerait les partis politiques n’étant pas au gouvernement à se placer dans une opposition constructive, entravant ainsi la simple coalition des oppositions. La Constitution pourrait intégrer ce principe, auquel il faudrait ajouter l’obligation d’organiser un référendum pour toute modification de la Constitution. Ça n’est en effet pas le cas actuellement, en conséquence de quoi la Constitution initialement adoptée par référendum a été modifiée d’innombrable fois sans approbation populaire, même lorsque ces modifications ont porté atteinte à la souveraineté du pays. Il en serait évidemment de même pour toute ratification de traité. Le principe cardinal selon lequel la souveraineté appartient à la nation deviendrait ainsi autre chose qu’une simple déclaration vide de contenu contraignant.

Sixième argument : ceux qui sont au pouvoir ne prennent l’initiative d’un référendum que s’ils sont sûrs de le remporter. Le référendum ne sert donc qu’à assoir le pouvoir de ceux qui le détiennent déjà.

Cet argument est entendable en l’état de l’actuelle Constitution, car le référendum n’y est qu’une option, pas une obligation. Son usage par un gouvernement est donc systématiquement entaché d’un soupçon d’instrumentalisation. Il n’en reste pas moins que si son usage a été aussi limité jusqu’à présent, c’est plutôt parce qu’il présente un risque certain pour le gouvernement en place. La classe dirigeante se souvient (douloureusement) des référendums de 1992 (traité de Maastricht, très courte victoire du oui) et de celui de 2005 (traité constitutionnel européen, large victoire du non). La question de l’instrumentalisation du référendum ne sera pas réglée tant qu’elle n’aura pas été traitée de manière constitutionnelle. Et même dans ce cas, certains écueils devront être évités. De ce point-de-vue, la constitutionnalisation du seul référendum d’initiative citoyenne (RIC) poserait question. En effet, cette possible initiative ne supprimerait en aucun cas le risque d’instrumentalisation. Sous les apparences de la « spontanéité citoyenne » pourraient se cacher des forces organisées, disposant de moyens financiers et médiatiques facilitant énormément la possibilité réelle de rassembler le nombre imparti de signataires (ouvrant l’obligation d’organiser un référendum). Si le RIC semble a priori une excellente idée, il mérite d’être examiné avec soin et ne saurait suffire à démocratiser le régime à lui seul.

La question de l’usage du référendum est une chose, celle du respect de son résultat en est une autre qui mérite tout autant d’attention. Le peuple français se souvient avoir dit non par référendum au traité constitutionnel européen (TCE) en 2005. Ce traité a pourtant été inscrit dans la Constitution en 2008 à l’initiative du Président de la République, ouvrant une crise institutionnelle inédite, dont les effets ne finissent pas de se faire sentir. La classe dirigeante française souffre de la comparaison avec celle du Royaume uni, qui bien que majoritairement hostile au Brexit décidé par le peuple, a visiblement beaucoup plus de scrupules à trahir le mandat qui lui a été confié.

 

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Les conditions de possibilité de la démocratisation de nos institutions et de l’efficacité du référendum

De manière plus générale, il faut bien comprendre que le RIC, et même les référendums constitutionnellement obligatoires (qui sont complémentaires et encore plus opératoires pour démocratiser notre régime représentatif), ne peuvent constituer une île démocratique isolée dans un océan technocratique européen et national inchangé. Ils ne peuvent non plus être une sorte de « cheval de Troie » subvertissant l’ensemble de l’ordre technocratique actuel, en obtenant le démontage progressif de tous les verrous actuels, en l’absence d’une constituante puis d’une majorité politique élue avec l’objectif clair de démocratiser le régime et de se dégager des institutions néolibérales. Les résultats ne seraient ni respectés par un gouvernement et une majorité hostile, ni tenables devant le reste de notre constitution qui a depuis 2008 inclue les traités européens en son sein, et qui sont considérés par le Conseil constitutionnel et la Cour de justice européenne comme supérieurs dans la hiérarchie des normes actuelles.

Il faut donc considérer les référendums comme inclus dans une logique institutionnelle plus vaste, dans une sorte d’emboîtement en poupée russe, conditionnant leur vertu démocratique réelle. Tout d’abord, dans le régime actuel, celui de la Ve République, dont la constitution est continuellement amendée afin de la faire rentrer dans la camisole institutionnelle européenne, le référendum ne pourrait juridiquement et politiquement jouer qu’un rôle mineur, à la marge, ou alors se verrait immédiatement confronté à un ordre juridique supérieur incompatible. De plus l’appareil d’État et les partis actuels, entièrement soumis à cet ordre technocratique européen, exploiteraient toutes les ressources administratives, politiques, médiatiques et juridiques afin de désamorcer immédiatement toute mesure qui se verrait en conflit avec l’ordre européen. Il faut donc voir la réalité en face. Le référendum, par sa seule vertu, ne peut réaliser aucun miracle démocratique si le régime actuel n’est pas remplacé, si la constitution n’est pas globalement changée afin de la démocratiser en son entier, donnant toute sa place, qui pourrait être centrale,  au référendum. D’autre part, un peuple ne saurait être souverain, par une nouvelle constitution, au sein d’un État qui lui-même n’est plus souverain. Tant que nous restons dans l’ordre juridique et monétaire européen, ainsi que dans le commandement intégré de l’OTAN, il ne sert à rien de récupérer notre pouvoir politique interne en tant que citoyen, par, notamment, le référendum.

 

***

 

L’idée du référendum comme moyen central de démocratisation de notre pays est donc excellente, et avoir réussi à imposer cette idée dans le débat public est encore un résultat enthousiasmant de plus obtenu par les Gilets jaunes. Mais il ne saurait être considéré comme l’alpha et l’oméga du déblocage de notre situation, car sa mise en place effective et son efficacité dépendent de conditions qui dépassent largement la seule question du RIC. Il ne faudrait pas que ce soit l’arbre démocratique qui cache la forêt technocratique nationale et européenne, dont il faudra bien affronter la réalité si nous voulons enfin sortir de l’ornière sociale et démocratique des dernières décennies.

 

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